“不能因為一紙行政命令就不顧生態(tài)后果”

　　不管是對草場，還是野生動物，三江源自然保護(hù)區(qū)成立10多年來，在保護(hù)技術(shù)上已經(jīng)探索出了很多經(jīng)驗。但讓田俊量感到無奈的是，在原有的生態(tài)保護(hù)體制下，再好的保護(hù)技術(shù)，有時也很難推行下去。

　　他面對的是一個尷尬的局面：自然保護(hù)區(qū)雖然是國家級的，但是分布在各州縣境內(nèi)，地方政府對自己境內(nèi)的土地和自然資源擁有管轄權(quán)。保護(hù)區(qū)里的牛羊歸牧業(yè)局管，水歸水利局管，山歸林業(yè)局管……保護(hù)區(qū)管理局與這些部門沒有上下級關(guān)系，很多時候只能起到協(xié)調(diào)作用，身份上更像是一個“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。

　　因為權(quán)責(zé)不清，生態(tài)保護(hù)與地方利益沖突時，往往也只能妥協(xié)。

　　“今年8月中央環(huán)保督察組在青海時，發(fā)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)有不少違規(guī)的采沙場、燒磚廠、修路之類的案件。”田俊量告訴中國青年報·中青在線記者，“哪些地方可以采沙，哪些地方可以蓋房子，都是地方政府說了算。”

　　而在全國，前三批中央環(huán)保督察組接到的違規(guī)案件中，67%都發(fā)生在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。

　　“我們國家的保護(hù)區(qū)面積占森林總面積的比例已經(jīng)超過發(fā)達(dá)國家，但我們的保護(hù)成效比起美國，甚至非洲都差很遠(yuǎn)。”田俊量對比研究過不少國外的案例，“有的地方，沒搞保護(hù)區(qū)時生態(tài)非常好，搞了保護(hù)區(qū)后就開始大規(guī)模搞開發(fā)，搞旅游，生態(tài)反而變差了。”

　　2015年1月，國家發(fā)改委等13個部委聯(lián)合通過了《建立國家公園體制試點方案》。在自然保護(hù)區(qū)體系運行了近40年后，一種新的生態(tài)保護(hù)體制提上了日程。

　　去年6月，三江源國家公園管理局正式成立。這意味著，國內(nèi)第一家國家公園已經(jīng)劃清邊界，等待著即將到來的從里到外的改革。

　　三江源國家公園共涉及到青海的4個縣，其中黃河源園區(qū)在果洛藏族自治州瑪多縣境內(nèi)。長江源園區(qū)面積最大，包括玉樹藏族自治州的治多和曲麻萊兩個縣的4個鄉(xiāng)，以及可可西里自然保護(hù)區(qū)。瀾滄江源園區(qū)在玉樹的雜多縣境內(nèi)。

　　管理局在4個縣分設(shè)管理處，實行垂直管理。管理處分為兩個部分，一個是自然資源資產(chǎn)管理局，一個是生態(tài)資源執(zhí)法局。

　　這兩個新機構(gòu)整合了國土、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)牧等部門的相關(guān)職責(zé)和人員，“整建制地轉(zhuǎn)移了過去”。

　　對這4個縣來說，新機構(gòu)的設(shè)立不只是崗位調(diào)動、編制調(diào)整，也是一場權(quán)力的再分配。

　　去年12月，中央深改組審議通過了《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點方案》，三江源國家公園成為全國的3個試點之一。

　　事實上，三江源國家公園管理局成立以來，“三定”方案(定崗位、定編制、定職責(zé))就一直排在工作日程的前列。現(xiàn)在管理局和各管理處的崗位和編制都已經(jīng)確定下來，但“職責(zé)”卻一直沒能明確。

　　這個的問題同樣困擾著長江源園區(qū)曲麻萊管理處副主任韓建武。他坦言，管理處成立后，生態(tài)公益崗位、野生動物保護(hù)之類的工作很好推行，但只要是涉及到山水林草的，“還是有一定難度”。

　　“現(xiàn)在園區(qū)內(nèi)哪一塊地要怎么用，一些手續(xù)還是縣上和州上國土部門的審批。”這個身兼曲麻萊縣常務(wù)副縣長的官員沒有想到，自己以管理處的名義跟州縣的相關(guān)部門協(xié)調(diào)工作時，會出現(xiàn)不少麻煩。

　　“像我們這種偏遠(yuǎn)地區(qū)，地方政府手上有相應(yīng)的權(quán)力，他們才能開展好工作?，F(xiàn)在等于把他們的權(quán)力削弱了，肯定會觸及他們的利益。” 田俊量也深知改革的難度，但他也清楚，“管理權(quán)是保護(hù)工作的根子。”

　　今年10月，“三定”方案的最后一項“定職責(zé)”終于批復(fù)下來。

　　方案明確了，由三江源國家公園管理局一家機構(gòu)，統(tǒng)一行使對園區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和管理權(quán)和國土空間用途管制職責(zé)。

　　這樣的方案也在十九大報告中得到體現(xiàn)：設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，……建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

　　“因為自然資源屬于全民所有，這個權(quán)力本來應(yīng)該由國務(wù)院行使的，現(xiàn)在國務(wù)院委托青海省政府代管。” 三江源國家公園管理局的工作人員解釋道。“我們作為政府的派出機構(gòu)來行使這個職責(zé)，但不能再做第二次委托，所以我們必須是垂直管理。”

　　與此對應(yīng)的是，青海省的農(nóng)牧廳、林業(yè)廳、水利廳、國土資源廳等部門，在園區(qū)范圍內(nèi)的有關(guān)管理職責(zé)，包括土地的審批權(quán)、礦業(yè)的審批權(quán)，全部劃歸到三江源國家公園管理局。

　　在縣上，原有的農(nóng)牧局、林業(yè)局等部門則會直接撤掉。

　　“縣級政府以后只負(fù)責(zé)民生改善、市場管理等工作。”三江源國家公園管理局的工作人員說，以后縣政府再沒有權(quán)力規(guī)定這塊草地該養(yǎng)多少只羊，那塊草地能不能搞開發(fā)了。

　　今年8月，媒體曝光治多和曲麻萊兩個縣有幾處已經(jīng)被叫停的盜采礦點，一直沒有修復(fù)。玉樹州政府迅速回應(yīng)，“馬上整治”。但這一次，積極的州政府卻被新成立的三江源國家公園管理局潑了一盆冷水。

　　“怎么恢復(fù)還需要評估，比如復(fù)土?xí)r，要到哪取土？不能因為整治這幾個礦造成更大的生態(tài)破壞。”管理局的人告訴記者，是管理局?jǐn)r下了這次行動。

　　同樣在8月，中央環(huán)保督察組到瑪多后，要求拆除一處建在黃河源上的水電站。但是管理局卻認(rèn)為，拆除后鄂陵湖水位會下降2米左右，然后形成幾十平方公里的裸露地，“容易破壞已經(jīng)形成的生態(tài)系統(tǒng)”。

　　“放在以前說拆就拆了，既完成了行政命令，又能拿到項目款。” 三江源國家公園管理局的工作人員笑了笑說，隨后又恢復(fù)了嚴(yán)肅，“不能因為一紙行政命令就不顧生態(tài)后果”。

　　為了這座早就停止發(fā)電的水電站，管理局又特意找到環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)溝通。

　　按照計劃，這座本該在10月份就要“拆除完畢”的水電站， 如今一半已經(jīng)在縣政府的命令下拆成一片瓦礫，另外一半仍然牢牢守著鄂陵湖的出水口，像一座堡壘，保證著黃河源頭的生態(tài)穩(wěn)定。