開欄的話

　　昨日，廈門市十六屆人大常委會第三十一次會議表決通過《廈門經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)保護條例》。該條例的出臺，是一次關(guān)于如何公平清理債權(quán)債務、如何對待創(chuàng)業(yè)失敗者、如何補齊經(jīng)營主體救治和退出機制短板的深刻法治實踐，體現(xiàn)了特區(qū)“敢為人先”的勇氣和“立法為民”的溫度，同時為探索建立個人破產(chǎn)制度提供了可復制、可推廣的“廈門方案”。

　　本報今起開設“聚焦個人破產(chǎn)保護立法·廈門探索”專欄，通過一系列報道，對《廈門經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)保護條例》進行多角度、多層次、多形式的權(quán)威解讀和深度呈現(xiàn)，旨在生動詮釋全過程人民民主的制度優(yōu)勢和治理效能，積極回應社會關(guān)切，提升市民群眾對該條例的知曉率，營造良好的社會氛圍。

　　8月26日，廈門市十六屆人大常委會第三十一次會議全票通過《廈門經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)保護條例》（以下簡稱《條例》），將于2025年11月1日——廈門“營商環(huán)境日”當天起正式實施。

　　這是黨的二十屆三中全會提出探索建立個人破產(chǎn)制度后的首次立法實踐，也是全國第二部個人破產(chǎn)法規(guī)，在探索個人破產(chǎn)制度的道路上邁出重要步伐。《條例》旨在為“誠實而不幸”的債務人提供經(jīng)濟和社會再生機會，為營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的一流營商環(huán)境提供堅實法治保障，為國家層面立法積累寶貴經(jīng)驗。

　　本部法規(guī)是如何誕生的？立法過程和背后蘊含著哪些智慧和力量？制度設計又有何前瞻性、首創(chuàng)性以及人文關(guān)懷？本報邀請市人大常委會及《條例》立法工作專班、專家起草組進行權(quán)威解讀。

　　立法過程

　　[立法背景]

　　肩負探路先行與地方創(chuàng)新的雙重使命

　　《條例》的誕生，源于進一步全面深化改革的重大時代背景與迫切的市場需求。

　　黨的二十屆三中全會提出，“探索建立個人破產(chǎn)制度”，并將其作為健全社會主義市場經(jīng)濟基礎制度的重要組成部分。廈門運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，先行開展個人破產(chǎn)保護立法，正是對這一頂層設計的積極響應和生動實踐。

　　個人破產(chǎn)制度涉及基本民事制度和訴訟制度。廈門能夠繼深圳之后，成為全國第二個開展個人破產(chǎn)地方立法的城市，得益于中央賦予的綜合改革試點的重大使命。正如《條例》立法專班組長、時任廈門市人大常委會副主任王成全所言：“中央將這項任務交給廈門，是對廈門的信任，廈門有責任為國家層面建立個人破產(chǎn)制度探索試驗、探路先行。”

　　建立個人破產(chǎn)制度，也是符合廈門自身改革發(fā)展的內(nèi)在需要。市人大法制委主任委員李明哲表示，廈門正以綜合改革試點推進全面深化改革，在個人破產(chǎn)領(lǐng)域先行立法探索，通過建立個人破產(chǎn)制度，依法豁免誠信債務人的剩余債務，使其從債務枷鎖中解脫，重新融入社會，恢復活力和創(chuàng)造力，從而吸引和集聚更多人才資源來廈創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，形成“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗”的社會氛圍和制度高地。

　　[立法進程]

　　18 個月匠心打磨

　　堅持“科學立法、開門立法、民主立法”

　　高起點高水平，組建頂尖立法專家團隊

　　廈門市委高度重視，對《條例》立法進行部署，提出要求。2023年，廈門市人大常委會將《廈門經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》列入五年立法規(guī)劃。

　　“國家層面尚未出臺個人破產(chǎn)制度，社會對個人破產(chǎn)制度缺乏了解，甚至片面認為破產(chǎn)通道會助長逃廢債。”王成全覺得，“接到立法任務后，每一步都是摸著石頭過河。”

　　“道雖遠，行則將至。”攻克立法之難，關(guān)鍵在于建立起與這項特殊立法相適應的組織形式和工作模式。去年3月，在“黨委領(lǐng)導，人大主導，政府依托，各方參與”的立法格局基礎上，廈門市人大常委會創(chuàng)新工作機制，首次采用“立法專班+專家組”模式，從組織上、機制上保障立法“高起點、高水平”。

　　立法工作專班在市人大常委會領(lǐng)導下開展工作，常委會主要領(lǐng)導多次聽取匯報，作出安排。常委會分管領(lǐng)導牽頭，整合市人大法制委、監(jiān)察司法委和市中級法院、市司法局等部門單位力量，形成高效協(xié)同的強大合力，統(tǒng)籌推進立法工作。

　　專家起草組由最高人民法院原副部級專委杜萬華、中國人民大學王欣新教授領(lǐng)銜，30余人團隊涵蓋全國知名法學院校專家學者、各地破產(chǎn)法庭及其他實務部門相關(guān)負責人，既有前沿的理論支撐，更有豐富的實踐經(jīng)驗。王成全表示：“這是一支匯聚我國破產(chǎn)法理論與實務領(lǐng)域頂尖力量的立法團隊”。

　　科學立法，凝聚各方面智慧力量

　　自去年3月起，立法專班先后多次赴京向全國人大常委會法工委、最高法院、司法部、市場監(jiān)督管理總局等部委匯報溝通，前往深圳、溫州、杭州等地考察調(diào)研，學習借鑒日本、德國、美國等市場經(jīng)濟發(fā)達國家立法例，吸收最新理論研究成果。王成全說，“這種‘上聯(lián)下達、內(nèi)外兼顧’的模式，確保立法工作始終緊扣國家大局。”

　　其間，專班先后召開8次專題會議，協(xié)調(diào)解決重要問題，確保立法既保持科學性又符合廈門實際。專班與起草組密切配合，歷時一年，十易其稿，最終形成草案建議稿。

　　“這部法規(guī)凝聚了社會各方面的智慧和力量，也包含了專家起草組的心血和付出。”王成全感慨道，自去年3月起，到如今表決通過，法規(guī)歷經(jīng)了約18 個月的攻堅和匠心打磨。這也是自1994年廈門獲得經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)以來，涉及法律關(guān)系最為復雜、調(diào)整范圍最為廣泛、法規(guī)體量最大（共十六章一百八十九條）的一部法規(guī)。

　　開門立法，積極回應社會關(guān)切

　　《條例（草案）》一審后，市人大法制委密集召開征求意見座談會，充分聽取專家學者、法官、企業(yè)家、個體工商戶、私營企業(yè)主、破產(chǎn)管理人、金融機構(gòu)等群體單位的意見建議。這是開門立法的必經(jīng)過程，鑒于廈門此次立法引發(fā)全國關(guān)注，立法專班思考著：“如何將‘開門立法’之門進一步打開？”

　　結(jié)合市人大法制委開展立法調(diào)研論證，立法專班探索全流程立法宣傳新模式，通過開展蹲點式調(diào)查采訪，積極回應社會關(guān)切，及時、準確、生動地深度報道法規(guī)的立法背景、作用意義、特色亮點、制度安排等內(nèi)容，創(chuàng)新將立法調(diào)研論證的系列報道作為貫徹落實全過程人民民主的一次具體實踐。

　　既是開門立法，也是民主立法?！稐l例》審議修改過程中，市人大法制委先后召開座談會、論證會、協(xié)調(diào)會21場，收集社會各界意見建議597條，其中采納81條，部分采納28條，集中改稿8次，做較大修改10多次。“很多條文修改直接來源于基層聲音。”李明哲舉例，如在豁免財產(chǎn)制度設計中，有經(jīng)營者提出燒烤店、咖啡店一些定制化設備如果拍賣可能沒多少價值，但對維持經(jīng)營至關(guān)重要，建議可以保留不用于清償債務。法制委經(jīng)研究吸納該意見，將“生產(chǎn)經(jīng)營必需的物品和合理費用”也列入豁免財產(chǎn)范圍，在保證債務人基本生活權(quán)益的同時，為其東山再起保留必要的生產(chǎn)工具。

　　在與債務人（尤其是企業(yè)家群體）的座談中，法制委了解到，信用修復是他們“東山再起”的關(guān)鍵需求。李明哲說：“若因破產(chǎn)導致的各種信用限制長期不解除，即使獲得債務豁免，也難以重新參與生產(chǎn)經(jīng)營。”為此，《條例》在修改過程中專設了信用修復專章，明確修復渠道與具體措施，將民意直接轉(zhuǎn)化為條文，真正實現(xiàn)“立法為民”。

　　《條例》立法時間軸

　　2024年3月

　　立法工作專班和專家起草組成立，立法工作正式啟動。

　　2025年3月19日

　　《條例（草案）》提請市人大常委會審議。

　　2025年3月24日

　　《條例（草案）》在《廈門日報》、市人大常委會官網(wǎng)公開征求意見。

　　2025年4月25日

　　市十六屆人大常委會第二十九次會議對《條例（草案）》進行一審。

　　2025年6月27日

　　市十六屆人大常委會第三十次會議對《條例（草案）》進行二審。

　　2025年8月25日

　　市十六屆人大常委會第三十一次會議對《條例（草案）》進行三審。

　　2025年8月26日

　　市十六屆人大常委會第三十一次會議全票通過《條例》。

　　條例解讀

　　《條例》共十六章一百八十九條，參照企業(yè)破產(chǎn)法基本框架，充分借鑒深圳以及域外個人破產(chǎn)立法經(jīng)驗，以“全面保護、多元供給、科學高效、堅實保障”為核心，立足廈門自身實際和改革需求開展制度設計，在內(nèi)容上呈現(xiàn)諸多亮點特色。

　　亮點1：“保護”入名，創(chuàng)新立法理念平衡保護各方利益

　　《條例》名稱中加入“保護”二字，開創(chuàng)個人破產(chǎn)立法先例。這不僅是一種立法理念的創(chuàng)新，更是對個人破產(chǎn)制度價值的準確界定。中國人民大學法學院教授徐陽光解讀：“個人破產(chǎn)保護條例中的‘保護’二字不能狹隘理解，它是以人民為中心，公平保護各方利益——債權(quán)人、債務人、利害關(guān)系人和社會。”

　　保護債權(quán)人：建立破產(chǎn)信息公示平臺，強化財產(chǎn)申報和調(diào)查機制，保障債權(quán)人的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)破產(chǎn)財產(chǎn)的全面清查和歸集；設立撤銷制度，嚴厲打擊偏頗性清償、涉及債務人財產(chǎn)的不當處分行為；通過公平有序的集體清償程序，避免個別執(zhí)行中的“搶先清償”，實現(xiàn)債權(quán)回收最大化。

　　保護債務人：建立豁免財產(chǎn)制度，保障其本人及家屬基本生活與發(fā)展權(quán)；創(chuàng)設信用修復專章，打造分階段修復路徑，幫助債務人重返社會經(jīng)濟生活；為誠實而不幸者提供余債免除、東山再起的希望。

　　保護社會利益：通過債務清理化解矛盾，避免債務危機引發(fā)社會不穩(wěn)定，同時釋放債務人活力和創(chuàng)造力，促進再就業(yè)、再創(chuàng)業(yè)。

　　從“欠債還錢天經(jīng)地義”到“誠信者有重生機會”，廈門以這部《條例》，重塑市場經(jīng)濟的“債務觀”與“失敗觀”。正如杜萬華所言：“一部成熟的個人破產(chǎn)法，是市場經(jīng)濟走向完善的標志，廈門的立法探索為我國完善市場經(jīng)濟基礎制度、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體系積累了重要經(jīng)驗。”

　　亮點2：多項制度全國首創(chuàng)，回應改革實踐需求

　　《條例》全國首創(chuàng)“咨詢輔導前置+債務清理”程序，創(chuàng)設了三大特別破產(chǎn)程序，填補制度空白。

　　將咨詢輔導設置為前置程序，創(chuàng)設債務清理程序。該程序參考日本、德國等國家經(jīng)驗，旨在通過非訴方式高效化解債務糾紛，若達成協(xié)議可申請司法確認；若未達成協(xié)議，則可無縫對接后續(xù)破產(chǎn)和解或重整程序。該程序具有保密、免費的特點，為債務人提供多元程序選擇，體現(xiàn)了立法的人文關(guān)懷。

　　創(chuàng)設“信用修復”專章，打造分階段信用修復路徑，包括解除債務人行為限制、金融信用信息更新、出具信用修復證明、破產(chǎn)信息終止公開等，幫助“誠實而不幸”的債務人更好重新融入社會。

　　針對實踐中常見的“遺產(chǎn)償債難”“夫妻財產(chǎn)混同”“為企業(yè)提供連帶擔保”等問題，《條例》專設“特別破產(chǎn)程序”一章。

　　遺產(chǎn)破產(chǎn)程序：被繼承人死亡后，遺產(chǎn)不足以清償全部債務，可啟動遺產(chǎn)破產(chǎn)。“若沒有這一程序，可能出現(xiàn)部分債權(quán)人搶先執(zhí)行遺產(chǎn)，其他債權(quán)人權(quán)益受損。”王欣新舉例，如被繼承人留下一套房產(chǎn)和超過房產(chǎn)價值的債務，遺產(chǎn)破產(chǎn)可確保所有債權(quán)人按比例受償。

　　夫妻共同破產(chǎn)程序：夫妻財產(chǎn)高度混同、不合并破產(chǎn)將損害債權(quán)人利益的，可申請共同破產(chǎn)。“有的債務人通過離婚轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，讓配偶‘凈身出戶’以逃避債務，這一程序能堵住漏洞。”王欣新解釋，共同破產(chǎn)將夫妻財產(chǎn)合并清算，確保債務公平清償。

　　個人與企業(yè)法人合并破產(chǎn)程序：私營企業(yè)主為企業(yè)貸款提供連帶擔保，企業(yè)破產(chǎn)后個人陷入債務危機的，可申請“個人+ 企業(yè)”實質(zhì)合并破產(chǎn)。“這解決了‘企業(yè)破產(chǎn)、個人背債’的痛點。”王欣新指出，廈門的制度設計更貼合民營經(jīng)濟特點。

　　亮點3：程序“無縫銜接”，提升司法效能

　　《條例》優(yōu)化設置重整、和解和破產(chǎn)清算程序以及程序間的銜接與轉(zhuǎn)換，作出更加完整、合理的制度安排，破產(chǎn)清算程序啟動后，至財產(chǎn)分配方案通過前，債務人可申請轉(zhuǎn)入重整或和解；重整、和解不成，直接轉(zhuǎn)入清算，最大限度釋放各程序的不同價值功能。

　　“這些制度設計能充分釋放重整、和解的‘拯救價值’，減少企業(yè)主、個體工商戶因 ‘清算’而徹底退出市場，同時也有利于降低制度成本，提高司法運行效率。”徐陽光指出。

　　亮點4：全鏈條防逃債，筑牢制度“防火墻”

　　針對社會最關(guān)注的“逃廢債”問題，《條例》設置 “全鏈條防范與懲戒”機制。

　　財產(chǎn)申報與調(diào)查：規(guī)定債務人財產(chǎn)申報義務，包括破產(chǎn)申請前五年內(nèi)財產(chǎn)變動情況，本人及其配偶、未成年子女、其他共同生活近親屬所有的財產(chǎn)及財產(chǎn)權(quán)益等，同時管理人有權(quán)調(diào)查核實；設置可撤銷、無效及禁止個別清償?shù)蓉敭a(chǎn)處分規(guī)則。

　　債務不豁免情形：明確10類債務不得免除，如債務人知悉但在庭前債務清理中未如實報告的債務不得豁免。7種情形不得免除剩余債務，如債務人有隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等行為情節(jié)嚴重的，將無法獲得債務豁免。

　　終身追責：債務人通過欺詐手段獲得的剩余債務豁免裁定，在其有生之年都可能被撤銷。

　　多部門協(xié)同：破產(chǎn)事務管理機構(gòu)可調(diào)查債務人誠信狀況，涉嫌犯罪的移送公安機關(guān)，與法院、稅務、征信管理等部門建立信息共享機制，讓“逃債者”無處遁形。

　　“我們要讓不誠信者‘瑟瑟發(fā)抖’，讓誠信者‘安心重生’。”李明哲強調(diào)，《條例》的底線是“絕不保護惡意逃債者”，實現(xiàn)公平償債。

　　亮點5：強化持續(xù)有力的實施保障

　　《條例》建立契合改革實踐需求的府院協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌解決破產(chǎn)制度實施中的重大問題。

　　實行破產(chǎn)審判事務和破產(chǎn)行政事務相分離，設立破產(chǎn)事務管理機構(gòu)并明確其職責定位，賦予其行政處罰權(quán)，為制度實施提供堅實的組織保障。

　　加強管理人履職保障，設立破產(chǎn)援助資金，創(chuàng)設公職管理人制度和管理人執(zhí)業(yè)責任保險制度，為管理人勤勉履職筑牢支撐。

　　（廈門日報記者 蔡綿綿 通訊員 陳聰藝 肖鏵琳 林娜）