日前，正在舉行的十二屆全國人大常委會第六次會議，聽取了關(guān)于《行政訴訟法》修正案草案的說明。這份共51條的修正案草案，擬從5個方面完善對當(dāng)事人的訴權(quán)保護(hù)，暢通行政訴訟的入口，試圖破解行政訴訟中的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題。

　　《行政訴訟法》頒布實施已23年，在此之后，包括《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》在內(nèi)的一系列行政立法得以逐步推進(jìn)。每一部行政主干法典的制定與實施，可以說都伴隨并見證著這個國家最近三十年來的巨大變遷，以及推進(jìn)行政法治的曲折、坎坷。行政立法的核心意指，在于用法律的手段規(guī)范和限制行政權(quán)力，《行政訴訟法》頒行23年后的首次修改，是否對行政訴訟過程中的諸多難題能有實質(zhì)性突破，“民告官”的超低勝訴率能否有所改觀，行政干預(yù)司法的情況會否好轉(zhuǎn)，值得審慎觀察。

　　綜觀此次行訴法修正案草案的規(guī)模，可以算得上“大修”，總共只有75條的現(xiàn)行行訴法擬“新增23條、修改36條、刪去4條”。包括以列舉的方式拓寬行政訴訟的受案范圍，異地管轄、賦予法院對拒不執(zhí)行行政訴訟判決的行政官員拘留乃至追究刑責(zé)的權(quán)限等草案規(guī)定，其出發(fā)點和落腳點均在解決現(xiàn)有行訴法的諸多不足與困境。司法無權(quán)威，行政權(quán)獨大，甚至本就為數(shù)不多的行政機(jī)關(guān)敗訴判決，不少都得不到切實執(zhí)行。

　　以行政訴訟的受案范圍來看，現(xiàn)行行訴法對法院受理行政訴訟案件的范圍作了非常多的限制，范圍過窄，用列舉的方式予以規(guī)定，而且嚴(yán)格限制只能對具體行政行為提起訴訟。所謂具體行政行為，簡單來說就是行政機(jī)關(guān)針對特定行政相對人的特定具體事項做出的行政行為，借此排除了大量存在且影響力更大的抽象行政行為的可訴性。此次修改，試圖在受案范圍上有所突破，但依然采取了增加列舉的方式，對拓寬行政訴訟受案范圍的意義有限。而且其中多項列舉(比如征地拆遷、強(qiáng)制執(zhí)行等)本身，只是對現(xiàn)行法律“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”的具體化強(qiáng)調(diào)，而非突破。相對值得肯定和期待的倒是，對抽象行政行為的部分“解禁”——— 草案規(guī)定，在對具體行政行為提起訴訟時，可以“一并請求對相應(yīng)規(guī)范性文件進(jìn)行審查”。

　　列舉式立法的局限在于，永遠(yuǎn)無法窮盡所有可能，法律學(xué)者姜明安教授建議“只列舉不可訴行為，除了不可訴行為，其他都是受案范圍”，或為更妥當(dāng)?shù)牧⒎ǚ绞?。但在此需要搞清楚的可能是，立?修法)行為本身，是希望大范圍拓開行政訴訟的受案范圍，還是繼續(xù)對行政訴訟的受案范圍有所限制?用具體列舉的方式去強(qiáng)調(diào)某些案件類型必須受理，顯然更多側(cè)重的只是對當(dāng)前突出矛盾與問題的具體解決。正如北大法學(xué)院王錫鋅教授所言，是“有什么現(xiàn)實的問題，就進(jìn)行什么樣的調(diào)整”。比如征地拆遷，在該類行政行為中大量存在的侵害公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的問題，以往雖有行訴法的原則性規(guī)定，但各地法院依然會選擇謹(jǐn)守地方政府設(shè)置的邊界，“概不受理”。

　　行政訴訟案件的受案范圍，雖然也受到現(xiàn)行法律規(guī)定的羈絆，但最大的問題可能依然在于行政權(quán)力對法院從立案到審理全過程的實質(zhì)性影響(更確切地說，是干擾)。簡單的一個異地管轄制度試點，就可以讓浙江臺州在一年內(nèi)，行政訴訟案件政府?dāng)≡V率從13.1%上升到62.5%。況且，行政訴訟原告勝訴率奇低的情況，一方面反映出審判無法真正獨立的惡果，另一方面則是：大量公民的合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)不遵照法定程序而受到侵害，卻無法通過正常的行政訴訟途徑求得司法救濟(jì)。民告官“贏不了”的背后，是更多的“民告官”案子根本立不了案。

　　中共十八屆三中全會提出，維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保司法機(jī)關(guān)獨立行使法定職權(quán)，三者之間有其內(nèi)在聯(lián)系。行政訴訟是司法權(quán)與行政權(quán)短兵相接最激烈的領(lǐng)域，理順?biāo)痉?quán)與行政權(quán)的內(nèi)在關(guān)系，一方面需要通過法律修改、個案推動等進(jìn)行微觀努力，更重要的是能否真正確保審判權(quán)得到獨立行使，讓行政權(quán)、司法權(quán)的存在和運行機(jī)制回到正軌。法治建設(shè)的關(guān)鍵在于羈束權(quán)力，這是一次沒有終點的征途，本就退無可退。

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